一个强有力的能源协调机制,是能源问题上升为中国国家战略后面临的最迫切选项。国人期待着:新成立的国家能源委员会,能够走出原国家能源领导小组的老路,探索出中国能源问题的全新解决之道,描绘出中国能源发展的战略蓝图,在世界奏响中国大能源的和谐乐章。

    “大部制”的折中

    2008年我国政府机构改革朝着“大部制”的思路和方向迈进,呼声非常高的能源部之所以在那场改革中落空,其重要原因就是中国的各项能源管理职能分散于众多部委中,多头管理,要一次性全部收拢,无疑会对整个政府结构提出挑战。

    分析人士指出,由此看来,能源委的成立似乎是对“大部制”的一种妥协－－既保留原有的政府职能结构,又强化了“协调”－－只要能解决或改善能源问题的协调,有没有能源部其实并不是最重要的。

    国家行政学院科研部主任许耀桐教授指出,“大部制”的特点是宽领域、管理范围广、职能综合强,部门之间协调性好而扯皮少。国家能源委并没有增加政府机构,也没有增加新的编制和领导职数,而是通过现有政府机构的协调整合获得了新的职能。

    许耀桐教授指出,从设立能源委的初衷也能看出,国家能源委的职能定位,避免了政府部门过去管得“太专、太细”的微观管理弊病,转向战略性、宏观管理,例如制定产业政策,整合协调各方面的力量,突出强调了协调的作用。

    能源委虽然级别高于现有部委,但是否能完全解决协调问题呢？许耀桐表示,答案还不好说。“将多个部委纳入能源委的组织内,这样的机构是以往没有出现过的,是一种新的机构形式和运行方式。”许耀桐说,“但需要注意的是,并不意味着今后其他所有重大事项都要尝试设置这样的机构来协调处理,毕竟其运转的成效和经验还需要在实践中探索。”

    国家发改委经济研究所有关人士接受中国证券报记者采访时表示,对于设置能源委未来能够对解决能源改革现有难题的效果如何,暂时还不好说,还需要边走边看。

    能源局“借力使力”

    中国的能源问题,已经随着近年能源品种的多样化、产品价格与国际价格的逐渐接轨、对外依存度的不断提高,而愈发纷繁复杂。这从原国家能源领导小组囊括13个相关部门,到如今国家能源委涵盖了19个相关部门中,可以窥出一二。
  
    煤电矛盾及其诱发的每年煤电运紧张问题,成品油定价机制和燃油税、资源税等相关税费改革问题,制约新能源发展速度的电网建设、补贴等问题,各行业节能减排与能源结构调整问题,还有新能源汽车、建筑节能、反倾销、海外并购、国际领土争端等等问题,在中国能源发展道路上布满荆棘。

    而这些荆棘,显然不是一个副部级的能源局能够踏平和跨越的。

    科技部有关官员对中国证券报记者表示,在推动新能源发展方面,科技部会在推动产业相关技术标准上不遗余力,但是新能源的发展很大程度上与市场、政府补贴、定价、电网建设有很大关联,而这些问题单靠科技部的力量都是无法协调解决的。

    他表示,设置一个强有力的对能源协调机构是一直在讨论的事情,能源局级别不够高,在处理某些重大能源问题时可能难以胜任,因此,设立能源委有很大的必要性,将在更宏观的层次来处理能源问题。

    一位接近中国石化的人士对中国证券报记者表示:“有能源委来协调,无疑提高了能源局的地位。许多以往需要能源局打很多报告来一个部委一个部委协调的问题,以后可以从更高的层面上来协商。这与原来的国家能源领导小组主要听取汇报而并不具体解决问题是截然不同的。”

    业内人士指出,能源委下设的国家能源委员会办公室,由发改委主任张平和能源局局长张国宝兼任正副主任,无疑是给了能源局与其他部委“平等对话”的机会。

    推进能源战略

    国家能源局副局长吴吟1月30日透露,新设立的国家能源委将牵头制定国家能源战略规划。该规划将指导能源中长期开发建设,覆盖时间预计超20年,突出的内容包括:调整能源结构,鼓励能源多元化发展,提高可再生能源所占比重;推动节能以提高能源利用效率;更好地整合国内资源开发利用;倡导环境保护;鼓励能源领域的国际合作等。

    业内人士指出,除了牵头制定规划外,能源委最受关注的职能是协调重大能源事项和审议问题。既然是为解决问题而来,中国的能源战略有望随着能源委的协调工作而得到推进。

    有分析人士指出,从能源委囊括的政府部门可以约略看出未来推进能源战略的一些大方向:外交部、商务部的纳入,表明在海外收购、国际争端方面有所作为的决心;财政部、人民银行、银监会、税务总局等部委的纳入,表明在对能源企业的投融资、财税政策、能源价格改革等方面可能有进一步推动;农业部、科技部、国土资源部、环保部、电监会等部委纳入,则表明在新能源领域可能有更大的动作需要这些部门的协调。

    不过,也有专家表示对能源委的效果预期不太乐观。一位石油公司的相关人士对中国证券报记者表示,不能指望能源委协调解决所有的问题,特别是一些已经存在多年的老问题。能源委的作用是促使协调更加顺畅,不是“包治百病”。

    但至少,对于能源问题中的“老大难”,例如根治煤电矛盾、缓解每年冬运高峰期煤电油运紧张局面,能源委的介入将有利于问题的解决。这个问题,一方面,涉及推进电价市场化改革来解决“市场煤、计划电”的难题,以及综合协调运力等微观层面的努力;另一方面,需要从宏观层面综合考虑我国能源结构调整的问题,比如降低化石能源比重、大力开发新能源发电,同时从电力需求侧调控来实现节能和低碳目标。

    煤炭运销协会有关人士接受中国证券报记者采访时表示,在能源委的协调下,尽管煤电矛盾不可能短时间内迅速解决,但从长远来看,对电力和煤炭行业都有积极作用,改革的步伐将更快,对谈判的协调将更有效。

    在新能源领域,包括制定能源战略规划、新能源产业规划,以及十二五规划中关于新能源产业发展的内容,将是能源委迫在眉睫的重任。科技部有关人士接受中国证券报记者采访时表示,此次将科技部纳入能源委,预计将增强科技部在风电、太阳能、电动汽车等新能源产业进行技术标准研究和制定的作用。

    能源局副局长吴吟透露,新制定的《能源法》已经上报国务院,并列入有关立法计划。同时,作为《能源法》子法的《煤炭法》修订工作将开展,并将陆续开展《电力法》、《石油天然气法》的制定工作。

    结束纵向管理时代 

    能源领域多头管理带来的诸多现实难题、抢占全球新能源领域制高点的战略要求,均在迫切呼唤一个“站得高、看得远、管得了”的高层次能源机构。在中国能源战略体系改革进程的“倒逼”之下,2010年1月27日,国家能源委员会正式成立。

    事实上,国家能源委的成立,在我国并不是第一次。1978年改革开放以来,中国的能源管理体制经历过多次重大改革。

    先是在1978年成立了石油工业部;紧接着,1980年成立国家能源委员会,负责管理石油部、煤炭部、电力部。当时的初衷,正是为了协调几大能源领域的内部衔接。不过,当时的主体仍然是以“增加生产”的单线发展为核心,两年后能源委即被撤销。

    1988年,撤销石油部、煤炭部、电力部,成立国家能源部。不过,在经历了一个“5年计划”后,能源部再次被撤销。

    自1993年国家能源部被撤销后,中国16年来并未有一个统一的能源管理部门。期间,1998年成立石化局,承担石油工业的部分管理职能,该机构于三年后撤销。

    自此以后,主要的行业管理权限开始转向横向管理,能源各个子行业的管理权和审批权散落在国家发改委、商务部、国土资源部等部门手中。这是一个思路的转变,由产业为一切发展的核心,转变为一定程度上的综合统筹规划。不过,包括中石油、国家电网、中国神华(601088,股吧)这样的央企能源领域龙头,实际上大都是自我发展,并未从国家战略角度来规划统筹。

    2001年,国家发改委能源局成立。作为司局级单位,能源局主要行使能源业政策的部分制定。直到2008年7月,升格为副部级机构的国家能源局,才正式作为国家唯一的能源管理专责机构。不过,它只能负责提出能源发展战略,较之其他部委仍然低半级,在全局性整体规划时仍然力不从心。

    2010年1月27日,中国政府网发布《国务院办公厅关于成立国家能源委员会的通知》,为加强能源战略决策和统筹协调,国务院决定成立国家能源委员会。这是目前中国最高规格的能源协调议事机构。此次成立的国家能源委员会由国务院总理温家宝担任主任,国务院副总理李克强担任副主任,国家能源委员会委员合计21人,大都为各部委的主要负责人。

    尽管中国未能像美国等成立国家能源部,但业内均认为,这是推动当前中国能源问题协调、能源战略制定等实际问题解决的最现实方式,如此高规格的国家能源委员会已经可以在实质上履行一个国家能源部的主要职能。

    据国家能源局副局长吴吟介绍,中国国家能源委员会的主要职责是:负责研究拟订国家能源发展战略,审议能源安全和能源发展中的重大问题,统筹协调国内能源开发和能源国际合作的重大事项。

    仅有补位还不够 

    能源产业是涉及政治、经济、外交、资源等多个领域的综合性产业部门,非某一部门能够担纲管理大任。而政出多门,缺乏集中的、统一的、协调的、高级别的能源管理机构,往往导致管理的混乱。

    中国证券报记者曾在采访中听说过这样的事情－－去年有关部门为支持光伏产业先后出台了两个鼓励政策,但国家花几百亿补贴的光伏产业,最终却遭到电网的“卡脖子”。究其原因,当初财政部、住建部在出台《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》支持推广光电建筑时,与之相关的发改委等部门事前却毫不知情;吸取教训后,在出台《关于实施金太阳示范工程的通知》时,财政部、科技部联合了国家能源局,但电网对此事并不了解。

    新成立的国家能源委,多个部门负责人的加入和总理的亲自挂帅,能源管理体制中一直存在的统一协调问题有望得到改变。

    对于这一带有“联席”意味的机构,有关人士直言,在大企业垄断、“有形之手”横行的能源产业,政企不分、行政干预过多,是影响整个产业正常发展的大弊病。国家能源委成立后,我国能源管理体制能否获得本质的改变,还要进一步观察。

    在我国能源市场中,动辄是“国字头”带行政级别的大企业,从中石油、中石化、中海油,到国家电网、南方电网和五大发电集团,以及神华、中煤,乃至中核、中广核等核电巨擘,这些企业不仅是市场主体,同时又大多拥有“副部级”的行政级别,有的还承担着某些行业管理的职能。

    而且,能源产品也多为行政定价,例如成品油、电力等,煤炭价格虽然近年“号称”已经实现了市场化,但地方政府对煤炭合同价格的干预一直是业内心照不宣的秘密。所谓的“市场煤、计划电”的矛盾,其形成的原因仍然是行政和市场这“两只手”未能各司其职。有电力部门人士坦言,能源行业一些深层次矛盾和问题－－比如煤电价格之争,也许并不能随着国家能源委的成立获得根本解决。

    “不越位,不缺位”是政府部门行使行政权力的边界,但当政府把行政权当作包治百病的灵丹妙药时,往往在不该越位的地方“越位”,在不该缺位的时候“缺位”。

    成立国家能源委员会,填补机构设置上的空缺,无疑是国家在能源管理上的一大进步,但这还不够。要解决能源产业的根本问题,包括国家能源委在内的相关管理部门都需要重新审视自身的定位,让行政的归行政,市场的归市场。

    统一协调固然重要,市场化改革进程也不可或缺。（作者：张楠 邢佰英 李晓辉 李阳丹 来源：中国证券报）