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全国人大常委跟踪调研“4万亿”民生项目

日期：2010-10-26

    10月25日，十一届全国人大常委会第十七次会议拉开帷幕。在上午的第一次全体会议上，石秀诗作了全国人大常委会专题调研组关于部分重大公共投资项目实施情况的跟踪调研报告。
    针对应对金融危机而推出的4万亿刺激计划，2009年，全国人大常委会就部分投资项目的实施情况开展了专题调研，并提出了相应的意见。今年5月－9月间，全国人大常委会组织了四个调研组，开展了跟踪调研。
    在调研中，调研组发现在包括保障房建设、教育、卫生等民生项目上，目前还存在着不小的资金缺口。其中，中央财政投入不足是一部分原因，而地方政府缺乏资金配套则是导致“半拉子工程”出现的重要原因。
    因此，调研报告进一步建议，应从深化政府投资体制改革入手，逐步建立起“各级政府‘责权一致’、‘责任与财力相匹配’的投资体制。
    “各级政府应该把短期调控政策和长期发展政策有机结合起来，更多地着眼于长效机制建设。”全国人大财政经济委员会主任委员石秀诗表示。
    民生工程投入力度还不够
    据石秀诗介绍，全国人大常委会组织全国人大财政经济委员会、教科文卫委员会、农业农村委员会和全国人大常委会预算工作委员会成立4个调研组，分赴全国26个省（区、市），对部分重大公共投资项目实施情况进行跟踪调研。
    今年选择保障性住房建设、教育和卫生等民生工程、技术改造和科技创新以及农田水利建设等4个领域作为本次调研对象，一方面同这几个领域在民生领域扮演重要角色有关，同时，也因为这几个领域的投资额度庞大。
    在赴地方调研过程中，全国人大常委会调研组发现存在一些问题。
    譬如，对于重大公共投资项目建设，一些地方的决策者只是将其视作“应对国际金融危机、拉动经济增长的应急之策”，而没有认识到三农、教育卫生、科技创新和保障性住房建设等是与改善民生、产业升级密切相关的工程，是“长期的社会工程”。
    以保障房建设为例，有些地方制订的保障性住房建设规划，对居民保障需求缺乏准确的调查统计，简单地根据中央补助资金数额编制建设规划，造成规划和实际需求不一致。
    甚至有的地方为改善城市形象，盲目拆迁，将医院和学校迁建至尚未开发的地区，影响当地居民看病就医和子女就学。
    另一方面，对于这些民生工程，中央财政“切蛋糕”的时候，也存在着投资力度不足的问题。
    调研报告指出，“从2010年的总体安排来看，用于教育、卫生项目的资金总量并未见明显增长”。
    以教育投资为例，统计数据显示，从2008年四季度、2009年和2010年的投资计划来看，教育项目所占资金比例逐年下降，分别为4.89％、4.13％和3.60％。
    尽管中央政府一直在强调加大民生工程的投入力度，也有所举措，但从目前教育、卫生项目在年度中央预算内投资总盘子的比例看，还远不能体现教育、卫生事业作为重点民生工程的优先性。
    “特别是教育、卫生事业过去欠账多，基础建设资金供需矛盾很大，更应加大投入力度。”石秀诗表示。
    地方政府筹资压力较大
    在重大公共投资项目领域，除了中央财政资金投入仍显不足之外，地方政府配套资金缺乏是一个更紧迫的问题。
    “总体趋势，是下级申报、上级审批、基层落实，形成上级政府责任轻，基层政府责任重的状况。”全国人大常委会专题调研组报告称。
    以保障房建设为例，尽管今年中央财政提高了对地方廉租住房建设的资金补助标准，但平均到每套住房也只有2.37万元，仅相当于投资额的30%左右，许多省级财政补助数额又比较少，筹资和建设责任主要落在市、县、区政府身上。调研报告显示，基层政府普遍反映压力较大。
    其他几个项目领域，亦存在着类似问题。
    面对配套资金压力，地方政府往往会“剑走偏锋”，从而加大其地方财政的风险。
    调研组在调研中就发现了一些苗头。有的市县政府由于保障性住房建设筹资压力大，负担沉重，就靠银行贷款融资，或大量拖欠工程款。由于缺乏资金回收计划和融资还贷计划，给地方政府造成了一定的金融风险。
    “有的地方反映，今年银行对贷款有所控制，筹资出现困难，使有些在建项目的资金供应难以为继。”调研报告称。
    针对这类问题，全国人大常委会专题调研组建议，应健全中央和地方财力与支出责任相匹配的财政体制，根据基本国情和发展阶段，实事求是地确定政府的支出范围和责任。
    “要合理划分中央与地方以及地方政府之间的支出责任，着力解决基层政府责任过重、财力保障不足的矛盾。要完善转移支付制度，加大一般性转移支付力度，健全县级政府的基本财力保障机制，提高基层政府的公共投资和服务能力。”石秀诗称。
    在加大转移支付的同时，深化政府投资体制的改革，则被视作是解决这一问题的跟本之道。
    因此，在全国人大常委会专题调研组提交的调研报告中，明确提出，应当将深化政府投资体制改革作为“十二五”时期体制改革的重点，切实建立起各级政府“责权一致”、“责任与财力相匹配”的投资体制。
    具体而言，“中央政府及有关部门的主要职责是制订好建设规划和相关政策，安排好对地方的转移支付，监督地方管好用好建设资金，一般不再直接审批项目；主管部门应承担起建设项目监督管理的主要职责”。(本文来源：21世纪经济报道 )

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