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电力体制改革陷停滞 “电荒”蔓延政府难辞其咎

日期：2011-05-19

    区域性“电荒”仍在蔓延。
    电监会最新监测显示，“最近一周，重庆、湖南、安徽等地出现拉闸限电；浙江、贵州、广东、湖南、江西等地实行错峰用电；从中西部青海、湖北、湖南等传统缺煤省份到山西、陕西、河南等产煤大省都出现缺煤停机现象。”
    煤电价格机制不顺是“电荒”发生的关键原因，其背后则是电力体制改革的不力作祟。2004年，国内大面积缺电，其根本原因是电改滞后。时至今日，“电荒”产生的基本动因仍然存在，电力供应紧张不可避免反复出现。
    从本质上讲，“电荒”是电改不力的恶果，华中、华东、华南等地区正在为此付出代价，政府部门难辞其咎。
    电改缘何不力？
    2002年2月国务院下发《电力体制改革方案》，确立“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”四大改革任务。
    在厂网分开改革中，原国家电力公司被拆分为两家电网公司、五大发电集团及四家辅业集团。而其后的改革几乎陷入停滞。
    参与电力体制改革的诸多专家及退位官员，已在这场利益再分配中略显疲惫，对改革往事不愿意再多谈。他们之中一度有人认为，现在电改不具备条件，电改思路太过理想化。
    一位原电改领导小组高层人士告诉记者：“如果没有中央部门或机构的强力推进，电改目标很难实现。”
    “ 十一五期间电改主要集中在主辅分离、输配分开，过程异常激烈。目前，主辅分离有所动作，但输配分开没有任何进展。输配分离涉及电网企业利益，等同于将国家电网、南方电网等企业肢解。”上述人士说。
    在“十一五”之初，电改小组提出选择试点先行财务分开、逐步推进的思路。此举遭到电网企业的高声反对，甚至有人称：“配电是电力终端市场，涉及千家万户。一旦输配分开，中国将出现大规模缺电。”
    再加上配电侧较为复杂，涵盖农村电网、城市电网、不同电压等级；输配之间资产如何划分、成本如何厘清等问题，没有找到合理的解决路径。“输配分离一直停滞至今。”
    另有知情者透露，2006-2008年期间，没有中央高层领导过问电改进展。电力市场化改革在国家议事日程上，并没有被摆在重要位置，既有的改革思路已被架空。
    2003年国务院重组电力体制改革领导小组，组长由时任发改委主任马凯担任。2008年马凯赴任国务院秘书长后，电改小组组长一直空缺至今。
    自2002年电改启动以来，历年政府工作报告、经济工作报告均对电力体制改革有描述。“十二五”规划再次提出：“积极推进电价改革，推行大用户电力直接交易和竞价上网试点，完善输配电价形成机制，改革销售电价分类结构。”
    电改能否从纸面文字上升到实际行动中，尚无答案。电改推进为什么不力？政府部门恐难辞其咎。
    国家发改委价格司副司长刘振秋近日撰文解释称，“实行厂网分开后，上网电价仍实行政府管制，（这）是我国所独有的。难道是政府管制机构敢冒天下之大不韪，贪恋权力吗？实际情况并非如此。问题出在，改革制度实施过程中缺乏全面、系统的设计和强有力的推动。”
    竞价上网迈不开步子
    如果竞价上网制度能够成行，“电荒”或许能够缓解。
    2002年厂网分开，我国电力行业迎来难得的市场化机遇。理论上，我国具备电价市场化的基础条件。但时至今日，国内上网电价仍实行政府管制，竞价上网的机制仍没有建立。
    上述电改领导小组高层告诉记者：“2006年电监会提出竞价上网方案，选择试点由电厂每15分钟报价一次，电力调度优先安排低价电。如果电厂没有竞争力，就退出市场。但这一提法没有被采纳。”
    “政府部门为求平稳，放缓改革步伐，竞价上网的步子迈不开。但是，如果不改革只能原地踏步，难以转变原有发展方式。” 他说。
    与竞价上网思路相悖，至今我国对上网电价仍采取计划模式，以“大锅饭”方式平均分配电量，“人人有饭吃”。
    目前，发电企业年度合同量多由政府调控，电网企业具体组织签订，电力调度交易机构负责实施。地方政府在制定电量预期调控目标时，采用“大锅饭”式分配方法，没有企业公认的规则。
    在这种制度安排下，发电企业只有生产产品的权利，没有对产品进行自主定价、分配和销售的权利，不能根据企业经营情况，机组状况、能耗和排放水平自主安排生产。
    “电厂只能按照固定电量和发电小时数生产。完全没有按照市场规律行事。同时，竞价上网也能提高发电企业积极性，促使其降低管理成本。目前，电厂对国家政策依赖性大，寄希望于国家发改委提高价格。”上述人士直言。
    发达国家竞价上网已是常态。比如，英国最初的电力市场集中竞价模式，规定发电企业每半小时报价一次，电网（交易中心）按系统的边际成本价格调度并与发电结算。
    临时行政干预不解渴
    从政府职能定位来看，政府部门更应专注于建立经济发展的长效机制。相反，无论是限价令、约谈，还是小幅上调上网电价等临时干预政策，都只能暂缓燃眉之急。
    继4月份上调山西、河南等十余省上网电价后，国家发改委临时上调江西、湖南和贵州三省火电上网电价2分/度。
    电力行业改革派人士评价称：“政府部门对传统的价格管理方式驾轻就熟，对价格改革带来的连锁反应心存忌惮。但行政手段已经不能从根本上解决煤电价格矛盾，电改更不能用临时行政干预替代。”
    在不确定的市场环境下，政府应该成为规则制定者，而非沉浸在价格掌控中。
    2004年年底，国家出台煤电联动政策。规定以不少于6个月为一个煤电价格联动周期，若周期内平均煤价较前一个周期变化幅度达到或超过5％，便将相应调整电价。
    此政策在执行两次之后便被冻结，取而代之的是一次又一次临时价格调控。
    发改委价格司副司长刘振秋建议：“保持现行煤电联动原则、方向不变的前提下，适当修改规则并坚定不移地执行到位。煤电联动机制是电力价格实行政府管制条件下，解决煤电矛盾正常合理的路径选择。”(本文来源：21世纪经济报道 )

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