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地方自主发债试点方案初成旧债清理思路浮现

日期：2011-08-04

    8月3日，本报从权威人士处获悉，“财政部已拿出了同意部分省（市）试点发债的初步方案。”一位银行业人士感叹，这为清理规范平台贷款提供了难得的机遇。
    接近财政部的知情人士表示，发债的主体是地方政府，而非地方融资平台，操作规程将和目前财政部代理发行地方政府债券的模式有较大差别。“不过，财政部也只是形成了原则性意见，详细方案尚未出台。”该人士指出。
    早在今年7月初10.7万亿的地方政府性债务尚未正式披露前，就有媒体报道，财政部正抓紧制定自行发债试点管理办法，同时协助试点地区制定债券发行兑付操作办法。
    中央政府酝酿“关后门，开前门”的同时，地方融资平台正苦度今明两年的偿债高峰期。审计署报告显示，2010年底10.72万亿地方政府性债务余额中，今明两年到期偿还的占41.66%。而银监会已要求银行，“对于到期的平台贷款本息，一律不得展期和以各种方式借新还旧。”
    尽管已出现了类似“滇公路”这样的违约案例，但决策层对地方融资平台清理规范力度并不会放松，“谁家的孩子谁抱”已经成为共识。
    基于此，银行在摘平台贷款“帽子”时也将更为审慎。“没摘掉，地方政府要负责，勉强摘掉，整改为公司贷款，报表虽然好看了，但是以后贷款收不回来，就是银行自己的责任了。”中金公司一位分析师指出。
    1. “盘子”猜想
    前述接近财政部的知情人士称，《预算法》不会成为地方债试点的障碍。
    早在今年4月，在一次有关解决城镇化融资问题的演讲中，央行行长周小川给出的思路是，相比目前遍布全国的地方政府融资平台，市政债或许是一个更好的解决方案。周小川分析，与其说允许地方政府变相借款，不如通过发债的方式，将金融资产定价规范化。
    地方政府自主发债开始真正破题，端倪可见于7月份审计署关于全国地方政府性债务审计报告。
    如何化解高达10.7万亿、占GDP三成的地方政府性债务，审计署报告给出了一个方向：“建立规范的地方政府举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。”
    赋予地方省级政府适度举债权，为地方政府自主发债提供了可能。据媒体报道，在已着手试行的广东省，其自行发债的额度与中央代发2000亿地方债中广东省分配的110亿额度大体一致，只是发债主体变成了广东省政府。
    毗邻香港地区的深圳更走在前面，有媒体报道，据当地6月份披露的《政府公报》，该市将探索研究在香港发行地方债等，知情人士透露，相关方案将于今年9月出炉。
    前述接近财政部的知情人士称，《预算法》不会成为地方债试点的障碍。《预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”而本次地方自主发债试点，是国务院特批的。
    地方政府直接发债，是要占用年初确定的中央代地方发债2000亿元的“盘子”，还是由国务院另外特批额度，目前尚无确信。
    此外，对于中国地方政府债务规模到底有多大，审计署公布的10.7万亿规模已得到相关部门的一致认可。
    接近银监会的权威人士透露，截至2010年11月末，银监会统计口径下，全国地方融资贷款余额9.09万亿元的规模，与审计署披露的10.7万亿地方政府性债务总体规模并不矛盾，区别仅在统计口径的差异。
    2. 机制悬念
    一位评级公司人士认为，真正的地方政府债，其评级可能会低于中央代发地方债的准国家信用。
    地方政府GDP政绩考核导向下，往往存在“新人不买旧账”的问题，政府换届往往会导致地方融资平台贷款偿还风险，而如果采用地方市政债的方式，金融市场不是傻瓜，会考虑偿还机制，通过给予评级的方式，体现融资成本。
    然而，尚未出炉的地方自主发债，其定价机制、评级及偿还机制恰是市场投资者最为关心的。
    某保险资产管理公司人士表示，还款来源一定是最重要的，比如相关地方债会不会注明，未来一旦发生违约，有没有中央政府的相关担保。
    与城投债相类似的是，酝酿中的地方债其还款来源都是来自于地方财政收入；不过，投资者是否会买账，取决于地方政府的财务状况的透明程度。
    在上述保险公司人士看来，城投债有一个发行主体企业，会公布资产负债情况，但目前地方政府发债，其财务状况能做到多大透明，这个心里没数。
    “城投公司资不抵债，可以申请破产，可一旦地方政府还不上钱，地方政府能破产么？”上述评级公司人士认为，相比中央代发的地方债，真正的地方政府债，其评级可能会低于中央代发地方债的准国家信用。
    3. 谁的孩子谁抱
    是为了当期报表好看，尽量多地把平台贷款搞成全覆盖，还是保留平台贷款的形态？银行面临抉择。
    一位知情人士指出，决策层认为，地方政府债务有三大突出隐患不可忽视：一是，地方政府性债务收支未纳入预算管理；二是，部分地方政府大量挪用了项目资本金和偿债资金；三是，债务偿还对土地出让收入的依赖较大。
    审计署指出，2010年底地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元。
    “三大突出隐患”加之地方政府性债务余额中2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%的大背景，融资平台违约案例的出现，在一些资深银行家的预料之中。
    云南银行界人士透露，滇公路违约与云南省交通厅挪用了偿债资金相关。国家取消二级公路收费后，规定由中央财政拨给地方政府相应的偿债资金，但该机构将偿债资金挪用。不过这一说法尚未得到云南交通厅的证实。
    违约案例出现情况下，知情人士透露，“谁的孩子谁抱”已经成为高层的共识。审计署提出的政策建议，第一条也是“按照谁举债谁负责的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务”。
    而监管层也反复告诫银行，摘平台贷款的“帽子”要谨慎。银监会年初就曾重申，企业法人类平台贷款，整改为一般公司类贷款，必须同时满足“全覆盖”、“定性一致”、“三方签字”三个原则。
    前期，银行为了业绩数据好看，倾向于尽可能将平台贷款整改为公司类贷款。还款高峰期渐至，银行开始反思并面临抉择是为了当期报表好看，尽量多地把平台贷款搞成全覆盖，还是保留平台贷款的形态？“若保留为平台贷款，谁的孩子谁抱，地方政府是要承担责任的。”中金公司一位分析师表示。(本文来源：21世纪经济报道 )

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