随着顶层设计向技术细节深入，政府机构改革的趋势正由全盘规划向针对性调整和软件升级转变。
昨日，国务院将备受关注的《国务院机构改革和职能转变方案》（下称“方案”）提交十二届全国人大一次会议审议。据方案得到公布的内容，改革开放以来的这第七次政府机构改革，将以通过机构调整解决铁路经营管理体制落后、医药监督碎片化等老大难问题为重点，并强调了向市场、社会、地方让权的机构职能转变思路。
公共行政专家对分析称，本轮改革并非“大刀阔斧全身都动”的改革，而是为未来改革预留空间的“微调”；在机构调整后，更为关键的应是政府内部形成政策制定、执行和监督权分立的有效机制。
过渡方案
在很大程度上，本轮改革是2008年“大部制改革”的延续。方案确定的改革具体内容有：实行铁路政企分开，组建国家卫生和计划生育委员会，组建国家食品药品监督管理总局，组建国家新闻出版广播电影电视总局，重新组建国家海洋局和国家能源局。
本轮改革后，国务院正部级机构将减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。
中共十七大报告首次提出“大部制”改革思路，此后中国以“大部门制”改革为主的政府机构调整一直是社会焦点话题。
2008年3月，国务院新组建交通运输部等5个部委，改革后的国务院组成部门设置为27个，这次调整也被称为“第一轮大部制改革”。
对于此次改革与2008年有何不同，国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家（微博）在接受记者采访时认为，此次改革与上次相比仅算“微调”。
他表示：“这次和2008年‘大部制改革’主要与此前几次改革不同的是，是为了更符合社会主义现代性的要求，不只是政府的归政府，市场的归市场，还要求社会的归社会，换句话说，就是奔着有效分权的目标，把一些权力向社会、市场转移，实现社会共同治理、政府职能的转变。”
“这次改革还是以‘问题导向’为主，方案中的具体调整，都是针对目前政府遇到的一些突出问题。我认为这是个过渡形态的方案，还不是国务院组成架构的定型，方案为未来的改革预留了空间。”国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯（微博）表示。
他认为，本次方案调整涉及的交通领域、食品药品监管领域、海洋权益保护等，既是目前急需职能调整的领域，也已取得改革的社会共识，调整后不会引起大的波动，在操作上也比较容易实现。
机构微调，解决问题
此前流传已久的“分拆铁道部”方案，也正式提上了全国人大的议事日程。
方案提出，将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设。组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。不再保留铁道部。
汪玉凯表示，目前的改革方案将倒逼中国铁路系统的内部改革进程。
对于方案中拟组建的国家卫生和计划生育委员会和国家食品药品监督管理总局，汪玉凯说，这主要是为了将政府职能合并同类，避免政出多门，“九龙治水”。
汪玉凯称，目前食品安全方面涉及环节较多，整合食品药品监管职能“让原来各部门间存在的重叠职能合并同类，相同职能尽量交给一个部门管，既避免职能交叉，又能理清权责，防范扯皮现象”。
竹立家则认为，政府机构分为一级政府机构和二级政府机构，一般来说，一级机构制定公共政策，监督政策执行，二级机构是政策执行机构。随着社会复杂化、专业化、技术化程度的提高，政府机构也会像大树一样，治理社会事实上就是“九龙治水”。
“并不是说‘九龙治水’就不好，并不是一个机构垄断到底就好。恰恰是要形成政府机构的权力制衡，‘九龙治水’要每条‘龙’都起作用。”竹立家说。
关于本轮机构调整的力度是否够大，则存在一些争议。
在昨日全国政协十二届一次会议经济组讨论会上，国资委副主任黄淑和认为，机构改革方案肯定是有进步的，但是与社会的期待有差距。他认为转变政府职能很重要的难点在于理顺党委、政府、市场与社会之间的关系。
而中国银行监事梅久保则评论称，这次的改革方案，属于总体稳定，局部调节，虽然加强了文化、广电、新闻领域，触及了铁道部，还有一些执法机构的调整，但宏观调控、财税、管理几乎没有动。
配套“软件升级”
虽然与此前六次国务院机构调整相比，本轮调整的机构数量并不算多，但本轮改革在“硬件微调”的同时强调了“软件升级”的重要性。
方案指出，政府职能转变是深化行政体制改革的核心。方案提出，这次改革要按照政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的要求，适应加强市场监管、提供基本社会保障的需要，推进职能转移，着力解决政府与市场、政府与社会的关系问题——“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。”
方案提出了职能转变六个方面的措施，包括减少行政审批、许可、收费，降低成立社会组织门槛，向地方下放审批权等内容。
竹立家认为，这次改革还有个特点就是“软件改革”，强调政府转变职能。在他看来，只有政府内部形成政策制定、执行、监督的权力制衡，才能让政府真正变成市场监管型、社会管理型和公共服务型政府。
“机构内部形成有效的绩效评估机制、监督机制、责任机制，这是政府机构改革下一步需要非常关注的内容，仅仅依靠拆分组合来完成管理的想法是错误的。”他说。
国家行政学院教授王伟认为，新一轮机构改革方案让政府职能转变有了一个好的开始，改革的基础在“合”，但要害在“转”，后续磨合更为重要。中国人民大学公共管理学院教授王丛虎也认为，改革方案出台后，如何加速政府职能转变将成为重点和难点。
王丛虎表示，下一步，政府必须减少和下放审批事项，整合分散在不同部门相同或相似的职责等重点事项，推进分类改革，努力做到不该管的不管不干预，该管的切实管住管好。这些举措的落实效果如何，仍然有待成立后的大部门加速磨合，配套措施必须跟上。
